9月9日，生态环境部就《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》公开征求意见（以下简称征求意见稿），明确建材（水泥）、钢铁、有色金属（电解铝）行业基础条件成熟，可从 2024 年度起纳入全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）管理，届时全国碳市场覆盖排放量占全国总量的比例将达到约 60%。

为何要纳入水泥、钢铁、电解铝行业？覆盖哪些企业？

经过3年的发展，全国碳市场总体运行平稳，制度体系日趋完善，数据质量全面改善，以碳市场为核心的中国碳定价机制正在形成。但与党中央、国务院的要求和期待相比，全国碳市场建设仍存在不足，突出表现在市场当前仅覆盖了发电行业，参与主体高度同质化导致市场活跃度低，市场机制作用未能充分发挥，与欧盟等覆盖多个行业的成熟碳市场差距较大。

生态环境部围绕扩围工作，采用企业调研、专家咨询等方式开展深入调查研究，综合考虑控制温室气体排放要求、产业发展情况、减污降碳贡献、数据质量基础、应对国际碳壁垒等因素，对钢铁、建材、有色金属、石化、化工、造纸和航空等重点行业纳入碳市场的成熟程度进行全面评估，科学确定了各行业纳入市场的时间表、路线图。

根据评估结果，建材（水泥）、钢铁、有色金属（电解铝）行业基础条件成熟，可纳入全国碳市场管理。

此外，在形成扩围实施路线图的同时，生态环境部进一步夯实了水泥、钢铁、电解铝行业扩围的数据基础、制度基础和硬件基础。目前各项准备工作已基本就绪。

这3个行业中，年度温室气体排放量达到 2.6 万吨二氧化碳当量的排放单位纳入全国碳市场管理。发电、水泥、钢铁行业的管控气体为二氧化碳，电解铝行业的管控气体为二氧化碳、四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）。

在排放范围方面，考虑到与国际碳市场规则对接，水泥、钢铁、电解铝行业均仅管控因使用化石能源等直接产生的温室气体排放。

分两个阶段进行，留出缓冲期，让新纳入行业熟悉市场

考虑到新纳入市场的重点排放单位需要经历一段时间掌握规则、熟悉市场、提升管理能力，征求意见稿提出，分两个阶段推动市场建设，确保扩围工作积极稳妥有序进行。

在启动实施阶段，以夯实3个行业碳排放管理基础、推动重点排放单位熟悉市场规则为主要目标，通过 2—3 年的建设运行，有效夯实碳排放数据质量基础，提升各类主体参与能力，实现平稳启动扩围。建立完善水泥、钢铁、电解铝行业名录、数据质量、配额、交易管理制度，完成3个行业首次履约工作。推动重点排放单位熟悉核算报告核查、配额分配、市场交易规则，逐步树立“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，提升碳排放管理能力。配额采用强度控制思路，实行全部免费分配，部分先进企业获得收益，部分落后企业付出成本，大多数企业配额盈亏基本持平，盈亏金额占企业经营收益比重较小。

在深化完善阶段，强化激励约束程度，促进低碳技术创新发展和碳排放资源在更大范围内优化配置。

企业不用担心，不限制企业产能，“体验期”不会出现较大配额缺口

征求意见稿明确，在启动实施阶段，采用强度控制的思路实施配额免费分配，企业所获的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不预设配额绝对总量，不限制企业产能，产品产量（产出）越大、配额量越多。

采用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理，碳排放强度低的企业可通过配额盈余获得收益，碳排放强度高的企业因配额短缺付出碳排放成本，整个行业配额基本盈亏平衡。

充分考虑纳入初期企业不熟悉规则、数据质量基础不牢靠的现状，按照类似“体验期”式的试验期定位，单个企业的配额盈余与缺口均控制在较小范围内，缩小企业间配额“贫富差距”。

在深化完善阶段，配额分配方法由绩效评价法逐步转向基准法，对标行业先进水平，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制，推动单位产出碳排放不断下降。